中德城镇群城镇等级与发展资源差异比较研究

Original 2018-01-22 秦梦迪李京生等 规划师杂志

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上海同济城市规划设计研究院规划师秦梦迪，同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师李京生，同济大学建筑与城市规划学院讲师杨辰，同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生陈雨露在《规划师》2017年第10期撰文，不同行政等级的城镇不仅在人口和经济规模上存在差异，在拥有的发展资源方面也存在显著差距，特别是在行政因素主导资源分配的国家。文章选择中国与德国4个主要的城镇群——长三角、京津冀、慕尼黑与柏林为研究对象，通过规模、经济、社会和环境4个方面的指标比较，系统地分析中德不同行政等级城镇之间的发展资源差异(倍数关系)，明确行政等级在城镇资源分配过程中的作用机制，为中国的城镇化建设提供政策依据。

[关键词]城镇等级；资源差异；城镇群；中德比较

[文章编号]1006-0022(2017)10-0107-08　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]秦梦迪，李京生，杨辰，等．中德城镇群城镇等级与发展资源差异比较研究[J]．规划师，2017(10)：107-114．

一

城镇等级与城镇发展资源

城镇群是现代城市地理学和城乡规划的重要概念，指在特定的地域范围内，“具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城镇，以一个以上特大城市为核心，借助现代化的交通和信息网络，构成一个相对完整的城镇集合体”。由于资源禀赋、发展阶段和职能不同，城镇群内部的城镇往往会形成规模差异的等级序列，不同等级的城镇获得资源的差异性一直是城镇化研究的重点。

现有研究主要集中在以下 3 个方面：①城镇等级的规模分布。这方面的研究学者主要运用统计学和空间计量的方法，以我国长三角、珠三角、京津冀及中原城镇群为例，探索中国城镇规模分布特征及演进规律。学者认为城市规模序列与人口数量最为相关 :中国的城镇规模分布，一方面在整体上呈现“中间略大、底端偏小”的较为合理的金字塔格局，符合 Zipf’s 法则——这一法则较好地反映了城市规模及其位序之间的关系，可以作为研究判断城市集聚和城市体系合理性的重要原则；另一方面，个别城镇群内部仍然存在城镇规模差距大、结构失衡、城市间经济联系不强的现象，具有明显的分形特征。②城镇等级的影响因素。这部分研究主要从经济、地理和行政等因素来探讨城镇等级的形成机制，认为劳动力和资本的空间聚集是城镇发展的客观规律，但这种聚集是有限度的。从城市生产率的角度看，城镇并不是越大越好，而是存在一个最优规模。城镇规模在城镇群体系内的合理比例与距离可以避免竞争和完善城市体系功能，有利于城市共同成长。随着经济全球化进程加速，城市生产的分工与合作呈现出跨区域的特点，城镇体系从原来的封闭系统走向开放系统。距离衰减要素对城市间经济联系的作用减弱，而文化、制度与社会关系等软要素对城市联系的作用逐步加强。特别是在中国 32 46567 32 15232 0 0 949 0 0:00:49 0:00:16 0:00:33 2855这样一个有集权传统的国家，行政因素和政治原因在城镇规模分布和资源分配方面发挥着关键性作用。③不同等级城镇的发展资源差异。城镇等级的差异除了体现在人口和经济规模差异上，还体现在拥有发展资源的差异上。这一视角主要受20世纪90年代管理学“基于资源的发展理论”的影响，后者认为企业的竞争优势并不只是由市场决定，而是在企业内部 — 依赖于“人才、组织、知识等方面的异质性，且难以模仿的专有资源” 。资源理论为城镇群内部的城镇发展提供了一个微观视角，即城镇发展是需要一定前提条件的，除了自然、资本、科技与人力等实体资源以外，制度、文化与社会资本等非实体资源也是城镇发展的重要根基，有必要从自然、社会与人文 3 个方面建立城镇发展资源的评价体系。

现有研究为城镇等级与发展资源之间的关联性提供了一个分析框架，但也存在一定的不足。首先，大部分研究是根据人口规模将城镇划分为“特大、大、中、小”4 个等级，这种分类方法重视城镇的经济功能，却忽视了中国城镇体系中独特复杂的行政等级，后者是理解中国城市规模控制政策，以及快速城镇化时期城镇间不公平竞争与资源不均衡配置现象的关键。其次，对于城镇发展资源的评估，现有研究主要关注土地、人口和经济发展等指标(GDP与财政收入 )，而未来的城镇间竞争还必须要考虑社会与环境资源要素。最后，现有研究缺乏国际比较视角，特别是以德国为代表的欧洲均衡性城镇体系对我国的城镇化建设具有重要的借鉴价值。本文选择中国的长三角、京津冀和德国的慕尼黑、柏林4个主要城镇群为研究对象，通过规模、经济、社会和环境4个方面的指标比较，系统地分析中德不同行政等级城镇间的发展资源差异(倍数关系)及其形成机制，明确行政等级在城镇资源分配过程中的作用，为中国的城镇化建设提供政策依据。

二

城镇发展资源的评价指标

本研究的目的在于分析不同行政等级城镇之间的发展资源差异，明确行政等级在城镇资源分配过程中的影响作用，因此数据均采用市域或镇域范围数据，且以总量为主要衡量指标。具体的指标选取主要从规模、经济、社会和环境4个方面展开(表1)。其中，规模指标包括城镇面积与人口数量，体现不同等级城镇所拥有的土地资源、人口资源之间存在的差异；经济指标包括地区生产总值、财政收入和就业人口数量，主要体现不同等级城镇经济发展水平在总量上的差异；社会指标包括福利机构数量、学校数量，体现城镇以福利资源、教育资源为代表的社会资源在总量上的差异；环境指标包括农田面积、森林面积，一定程度上体现城镇自然资源保有总量之间的差异。

中国的数据主要来源于各市、县、镇 2015 年统计年鉴；德国的数据主要来源于德国联邦统计局及巴伐利亚州统计局 2015 年城镇年鉴。由于各国、各地区统计数据的类型有所差异，本次研究选取具有代表性且各国数据中的共有指标进行对比 (不同国家和地区在指标的名称与具体统计方法上略有不同)。

三

中国不同等级城镇发展差异

（一）中国行政区划与城镇等级

根据《中华人民共和国宪法》，中国实行中央、省、县与乡四级行政区划体系，但是实际上在省县之间还存在“市”这一建制级别，形成了中国的五级行政区划：中央(国家)、省(自治区、直辖市)、市(地区、自治州、盟)、县(区、旗、县级市)、乡(镇、街道) (图1)。

本文中的“城镇”主要指行政区划中的建制市和建制镇，按照行政等级可以分为直辖市、副省级市、地级市、县级市与镇5个等级。根据国家统计局数据，2015年中国大陆(未包括港、澳、台地区)共有4个直辖市、15个副省级市、276 个地级市、361个县级市和20515个镇。

直辖市属于省级行政单位，直属中央政府管理，是中国城镇的最高等级，拥有省级立法与管理权限，中国目前共有北京市、上海市、天津市和重庆市 4个直辖市。副省级市的前身是计划单列市，全国共有广州、深圳、南京、武汉、沈阳、西安、成都、济南、杭州、哈尔滨、长春、大连、青岛、厦门和宁波15个，其党政机关主要领导的行政级别为副省 ( 部 ) 级官员。虽然这些城市在行政上仍然接受所在省的管理，但其行政级别为副省级，享受副省级管理权限，在国民经济和社会发展规划方面则拥有省级管理权限。地级市是城镇行政等级的第三级，因其行政建制为地区级别的“市”，故称“地级市”，虽然地级市有省会城市和一般的地级市之分，但其在行政级别上相同，因此本文不再将省会城市单列为一级城镇。县级市作为第四等级城镇，其绝大部分行政级别与市辖区、县等县级行政区平级，一般由地级行政区管辖。这样就出现了“地级市管理县级市”这种具有中国特色的“市管市”模式。镇是指经省、自治区、直辖市批准的建制镇，是县和县级市以下的行政区划单位。中国的县级市和镇都存在扩权管理的现象，有的省份设有副地级市、省直管县级市、副县级镇、市直管镇等行政级别的城镇，但由于各地标准不统一，本文不再进行细分。

（二）城镇发展差异分析

本研究以长三角城镇群和京津冀城镇群为例进行分析。长三角是中国目前综合经济实力最强的城镇群之一，也是大、中、小城镇均衡发展的先锋地区，该地区可以反映出中国均衡型城镇群的发展差异。京津冀以首都北京为发展极，但是周边城镇，尤其是小城镇的发展相对滞后，存在一定的发展差异，该地区可一定程度反映出非均衡型城镇群的发展差异。

(1) 长三角城镇群：上海市—南京市—南通市—海门市—曹埠镇。以“规模适中且具有代表性”为原则，研究选取“上海市—南京市—南通市—海门市—曹埠镇”5 个等级的城镇进行数据收集与分析(表2)。通过相邻两级城镇发展指标数据的倍数差异分析来量化不同等级城镇之间的发展资源差异，其中省副倍数关系指直辖市的城镇发展指标数据与副省级市城镇发展指标数据之比，副地倍数指副省级市与地级市发展指标数据之比。

通过数据分析可知，在长三角城镇群，上海市与副省级市南京市之间的发展资源差异倍数关系多为 2 ～ 3 倍。虽然上海市与南京市的城镇面积几乎相同，但上海市 2014 年末的常住人口及各项经济指标均是南京市的近3倍，而在社会福利机构数量方面，上海市更是达到了南京市的 6.5 倍。相反，在环境指标方面，上海市的耕地面积和森林面积都小于南京市，仅为南京市的 0.8 倍和 0.5 倍。副地倍数关系普遍小于省副倍数关系，除了在城镇面积指标上南京市仅是地级市南通的 0.6 倍，其他指标的倍数关系多为1～2倍，且数值相对差别不大，说明长三角副省级市南京与地级市南通之间发展差异并不显著。地县倍数关系在各指标上均有大幅增加，除社会福利机构数指标的地县倍数差异相对较小 ( 为 2.9 倍 ) 以外，其他指标均达到7～9倍，呈现出比较大的发展资源差异。而海门市与曹埠镇之间的县镇发展资源差异则更为显著，其倍数关系已达到十倍、几十倍甚至上百倍 ( 财政总收入 )，体现出地级市与县级市巨大的发展差距。

总体来看，省副、副地、地县、县镇之间的发展倍数关系呈现出逐级递增的特征，说明长三角地区行政级别越高的城镇，其发展情况越好、发展资源越充分，且呈现非线性的指数级增长。省副发展资源差异和副地发展资源差异相对较小，地县发展资源差异较大，而县镇倍数关系最为显著。直辖市与副省级市之间、副省级市和地级市之间的发展差异均突出体现在以社会福利机构为代表的社会指标上；地县发展差异则在规模、经济和环境3类指标上均有较明显的体现；县镇发展差异则显著体现于经济指标，尤其是地区财政总收入，达到103.8倍(图2)。

(2) 京津冀城镇群：北京市—邢台市—晋州市—桃园镇。在京津冀城镇群中，由于缺少副省级市这一级别的城镇，研究选择北京市—邢台市—晋州市—桃园镇四级城镇进行数据收集与分析 ( 表 3)。分析显示，每两级城镇之间的发展倍数关系在不同指标类型上体现出的差距比较明显( 图 3)。在城镇规模指标方面，省地倍数关系相对较小，为 1 ～ 3 倍；而地县规模倍数差异相当显著，其中城镇面积指标差异超过 20 倍，人口指标差异达到 13.8 倍；县镇之间的规模差异也较大，为 7 ～ 10 倍。在经济指标方面，省地差异十分显著，尤其是财政收入高达 70 多倍；地县倍数关系相对较小，均不超过 15 倍的差距；而县镇倍数关系相对较大，达到 20～ 30倍。在社会指标方面，省地倍数关系中北京市的社会福利机构数量是邢台市的 8.7 倍，地县倍数关系较小，为 2.9 倍；而学校数量省地倍数差异较小，为 2 倍；地县倍数关系较大，为 16.4 倍。这说明省地之间的教育资源差异较小而社会福利资源差异较大，地县之间更为显著的是教育资源之间的差异；县镇之间的学校数量差异较大，为 6.2 倍。在环境指标方面，省地之间的倍数差异较小，其中在耕地面积上北京市仅为邢台市的0.3倍；而地县之间体现出巨大的差异，其中在林地面积上邢台市与晋州市之间的倍数关系高达近 300 倍。

总体来看，京津冀城镇群的四级城镇之间均在某些指标上体现出比较显著的发展差异。北京市和邢台市之间在经济发展方面的差异最为明显；地县之间在环境指标上，尤其是林地面积差异最为显著；而县镇之间同样在经济发展上的差异最为显著。

(3)中国案例比较分析。通过长三角城镇群和京津冀城镇群的比较，可以总结出一些特征(表4)。首先，无论是长三角城镇群还是京津冀城镇群，城镇行政等级越高，其城镇规模、经济、社会与环境方面发展状况越佳、发展资源越充裕；而直辖市和副省级市在环境资源方面往往弱于低等级城镇，这主要是由于高等级城镇在城市职能上较少承担农业、林业等产业，在耕地面积和林地面积上没有优势；此外，虽然不是所有等级城镇的发展差异倍数关系都是经济指标最突出，但是总体来说，经济是不同等级城镇之间差异较为显著的方面。

其次，两个城镇群在不同等级城镇倍数关系上有3点差异。①长三角城镇群不同等级城镇之间的倍数差异较京津冀城镇群小，这体现出长三角城镇群不同等级城镇之间相对均衡的发展特征。②长三角城镇群发展差距最大的是地县和县镇，其中县镇更为明显，这与中国地级市管辖县级市、县级市管辖镇的行政结构有很大关系，这种地域范围与行政级别互相包含和管辖的特征明显反映到了城镇发展资源差异上，被管辖的低等级城镇在资源分配和发展机会上往往处于弱势。而在京津冀城镇群，地县及县镇之间的发展资源差异是较大的，而最为显著的是省地之间的发展资源差异，这一方面是由于京津冀城镇群缺少副省级城市的支撑，另一方面则是作为中国首都的北京市高度集中了发展资源，而北京市周边的地级市资源吸引力不足。③长三角城镇群的发展差异在各指标之间相对均衡，其发展资源的分配基本与城镇规模相匹配，而京津冀城镇群则表现出各指标之间高低参差、差异显著的特征，说明其城镇发展更明显地受到行政级别的影响。

四

德国不同等级城镇发展差异

（一）德国行政区划与城镇等级

德国城镇体系是大中小城镇均衡发展的典型，这与其历史发展路径是密不可分的。在1871年德意志帝国统一之前，德国长期处于封建割据的状态，德意志帝国建立之后，各个王国和公国依然保持独立的区域主权并各自拥有作为政治文化中心的首都，这便奠定了德国多中心城镇体系的基础；即使在两次世界大战期间，德国城镇体系有向柏林极化的趋势，但是柏林在德国的地位却从未达到像巴黎在法国、伦敦在英国那样的程度；战后的德国在盟军军事政策等的影响下，再次走向分散化的城市发展，许多重要的职能分布在各大重要城市，两德统一后，大部分职能也并没有再度集中于柏林，从而形成了较为均衡的城镇体系。

这样的历史路径也造就了德国目前的行政体系架构具有垂直管理、地方独立自治的特点(图4)。德国的行政体系分为四级政府：联邦政府、州政府、县政府和乡镇政府。按照行政级别，德国城镇可以分为城市州、城市县和镇3个等级。

德国共有 16 个州，其中有 3 个城市州——柏林、汉堡和不莱梅，它们是德国行政级别最高的城镇，拥有与州相同的管理权限与法律地位；城市县是德国城镇行政等级的第二级，它们与乡村县是同一级行政单位，不同的是乡村县是一个区域概念，下面管辖多个乡镇，而城市县则是一个独立的城镇单元；镇则是德国最基层的行政单元，是德国城镇行政等级的第三级，与乡区别的是，镇至少拥有 5000 人口或具有基本的中心功能。与我国地级市管辖县级市、县级市管辖乡镇的行政体制不同，德国的城市州、城市县及普通镇之间都是独立的自治体，没有互相之间的管辖与被管辖的关系。

（二）德国不同等级城镇发展级差分析

本文选取德国南部慕尼黑大都市区和北部柏林大都市区为例展开分析。慕尼黑大都市区是德国目前发展态势最为良好的区域，是德国大中小城镇协调发展、联动合作的典范，也是目前德国经济增长的核心区域，与中国的长三角城镇群有类似之处，对该区域的研究可以一定程度上反映出德国经济发达、均衡发展区域不同等级城镇发展资源的差异状况。而北部柏林大都市区大部分区域位于德国前东德地区，目前除了柏林及其紧邻城镇发展较为良好，其他城镇普遍呈现萎缩态势，经济衰退，人口老龄化严重，城市缺乏活力，与中国京津冀城镇群的发展情况有相似之处，对于该地区的研究可以一定程度上反映出德国目前区域发展不均衡地区不同等级城镇存在的差异情况。

(1) 慕尼黑大都市区：柏林—慕尼黑—艾森巴赫。德国只有柏林、汉堡和不莱梅3个城市州，没有一个位于慕尼黑大都市区，而仅对城市县和镇进行分析，难以体现不同等级城镇发展资源差异的总体特征，因此本文选择柏林大都市区的城市州柏林作为第一等级城镇参与比较，同时便于与柏林大都市区案例进行对比分析。慕尼黑与艾森巴赫 (Essenbach)则分别是慕尼黑大都市区的城市县和镇。

根据数据分析可以看到，州县倍数关系与县镇倍数关系总体上有较大差距( 表 5)。城市州柏林与城市县慕尼黑之间的指标倍数关系大都在1～3倍之间，而慕尼黑与艾森巴赫镇之间的指标倍数关系多高达100～200倍，可以明显看出德国慕尼黑大都市区的城市县无论在城市资源拥有量还是在城市发展水平上都是比较有优势的，没有与城市州拉开太大差距，而镇作为最基层的行政管理单元，与城市县、城市州之间的发展差异是非常显著的。单独对州县倍数关系进行不同指标上的横向分析可以发现：①柏林与慕尼黑倍数关系差距最大的是森林面积，达到 7.7 倍；其次就是城镇税收收入指标，达到 5.4 倍；而在农田面积上柏林则小于慕尼黑。②县镇倍数关系在人口、经济与社会等指标上都有巨大差异，城镇税收指标的倍数关系最大，达到 249.9 倍，而在城镇面积和森林面积上都没有超过4倍的差异，在农田面积上慕尼黑还小于艾森巴赫(图5)。

总体来看，城市县慕尼黑发展情况较好，与城市州柏林的差距较小，但是普通镇与慕尼黑之间的发展差距是巨大的，而且这种不同等级城镇的发展差异在城镇税收收入这一指标上体现得最为突出。此外，在农田面积上，体现出城镇等级越低，农田面积越大的特征。

(2)柏林大都市区：柏林—波茨坦—佩勒贝格。柏林大都市区的研究以柏林—波茨坦—佩勒贝格三级城镇为例。柏林是德国的首都，是城市州，同时也是柏林大都市区的核心城市。布兰登堡州环绕着柏林，波茨坦和佩勒贝格就分别是其下辖的一个城市县和一个镇。

通过对这组城镇的分析可以看到( 表 6)，与慕尼黑大都市区不同的是，柏林大都市区中州县倍数差异十分显著，多为15～30倍，城镇税收收入甚至高达 126.8 倍；县镇倍数关系虽然总体略小于州县，多为10～20倍，但是仍存在较大差距。可以看出在柏林大都市区3个等级的城镇中，城市县和镇的发展水平更为接近。相同的是，无论是州县倍数关系还是县镇倍数关系，其最大值都是城镇税收收入指标，差异较小的主要体现在城镇面积指标和环境指标方面，均不超过5倍的关系(图6)。总体来看，城市县波茨坦虽然与柏林接壤，但是其发展情况与柏林是存在较大差距的。普通镇与城市县之间的发展差异也是比较大的，这种差异同样在城镇税收收入这一指标上体现得最为突出。

(3)德国案例比较分析。将德国两个大都市区不同等级城镇发展资源差异情况进行对比，可以发现几点异同。首先，慕尼黑大都市区和柏林大都市区的城镇同样存在等级越高，城镇发展资源越多，城镇发展情况越良好的特点；相反，高等级城镇的农田面积均略小于低一等级的城镇；此外，各级城镇之间的发展差异在城镇税收收入这一经济指标上体现得最为显著。不同的是，在慕尼黑大都市区，城市县慕尼黑发展资源与城市州柏林差异很小，而城市县与普通镇之间的发展资源差异是巨大的；而在柏林大都市区，州县的发展差距更为明显，县镇发展差异略小于州县差异。

五

中德不同等级城镇发展差异比较

本研究分别在中国和德国选取了两个城镇群进行比较分析。其中，中国长三角城镇群与德国慕尼黑大都市区都属于经济发达、中小城镇发展相对均衡的城镇群。而中国京津冀城镇群与德国柏林大都市区都是以首都为核心增长极的城镇群，周边城镇虽然受到首都的带动、具有优越的区位，但在实际发展中存在一定的问题，一些城镇缺乏吸引力，发展停滞甚至衰退。通过对两国4个城镇群的数据比较，可以发现一些差异 ( 本文忽略两个国土面积的巨大差异，重点关注不同等级城镇资源之间的倍数关系)。

最明显的差异是城镇行政级别层级数量的差异，中国共有直辖市、副省级市、地级市、县级市和镇5个等级的城镇，而德国只有城市州、城市县和镇3个等级。如果说德国的城市州相当于中国的直辖市，城市县相当于中国的县级市，德国的镇与中国的镇相当，那么中国则多出了副省级市和地级市两个中间等级城镇。中国地级市这一行政等级城市的出现主要是为了解决中国一个省管辖过多县而产生的管理问题，而在德国地方自治的行政体系特色下，则不需要这一级管理单元；中国的副省级市主要体现于政府官员的级别，副省级市的市长与副省长行政级别相同，并且相比一般省辖市享有更高的经济管理权限。在这样的差别下，中国5个等级城镇之间的发展水平总体呈现逐级递减的相对缓和的趋势，而德国的三级城镇则更为突出地反映出高等级城镇到低等级城镇发展水平的陡然降低。

从不同等级城镇的规模看，中国直辖市、副省级市和地级市的面积差异并不大，但是长三角城镇群中县级市的面积只约等于地级市的 1/9，镇的面积就仅为县级市的1/12；京津冀城镇群中城镇面积的地县倍数关系高达 20 倍，县镇则为7倍。而德国慕尼黑大都市区和柏林大都市区中城市州与城市县、城市县与镇之间的面积差距均相对较小，没有超过5倍的差异。这说明中国相较德国来说，不同行政等级的城镇在初始资源分配上存在更大的差异，高等级城镇往往占有更多的土地资源。这与两国不同的行政体制有关，中国直辖市、副省级市、地级市之间虽然等级有高低，却是互相独立，没有包含与被包含、管辖与被管辖的关系，而县级市是包含于地级市，受地级市管辖的，县级市下面又包含并管辖镇，因此县级市的面积、镇的面积与其上一级城镇存在较大差距。

相比来说，德国的城市州、城市县和镇都是互相独立的行政单元，没有互相包含与管辖的关系，其面积虽然也与等级有一定的关系，但是差距没有中国显著。此外，中国长三角城镇群的直辖市与副省级市、副省级市与地级市之间的倍数差异在社会指标方面最为突出，地县之间的环境指标最为突出、随后是规模指标和经济指标，县镇之间的经济指标最为突出；而德国慕尼黑大都市区的州县环境指标差异最大、其次是经济指标，县镇之间的经济指标差异最大。这说明中国发达城镇群中高等级城镇之间的经济差异虽然相对较小，但是在社会福利等方面依然存在差异，而德国的中高等级城镇在社会福利方面相对均衡，虽然其在经济发展上依然存在一定差距。

六

结语

通过对4个典型城镇群的比较，可以看到中德之间的共性和差异。首先，无论是德国还是中国，高等级的城镇往往拥有更多的发展资源，从高等级到低等级城镇的发展资源水平呈现指数级递减，这说明“行政等级对城镇获取发展资源的作用显著”是普遍规律。但同时，行政等级对于获取发展资源的影响程度在中国与德国却有很大的不同。

德国深受自治传统的影响，各级城镇都拥有广泛的自主权。虽然高等级的行政区在立法和制度决策方面拥有更大的自主权 ( 城市州相对于城市县、城市县相对于普通镇有更多权力 )，但是不同等级城镇之间不存在管辖关系，因此在行政结构上也呈现扁平化的特征：不同等级城镇的发展资源分配差异相对较小，城镇群发展中也更注重社会福利发展的均衡。

在中国，城镇管理者的行政级别与其所在的城镇行政等级相对应。这种按照行政级别的方式来设置城镇等级，必然会在不同等级的城镇之间形成管辖—被管辖的关系，从而引起资源配置向行政中心集中，有利于行政级别较高城市的规模扩张。不同等级城镇的发展资源分配差异相对较大，且在资源获取和经济发展方面竞争激烈，相对弱化了社会福利发展水平的跟进。

具体来看，长三角城镇群和慕尼黑大都市区这一类经济发达、大中小城镇发展较为均衡的城镇群具有共同的特点。中国的长三角城镇群中，直辖市、副省级市和地级市之间的倍数关系均较小，相对来说发展差异不大，而地县和县镇的倍数关系非常大，甚至在一些指标上体现出上百倍的差异；德国的慕尼黑大都市区中，城市州与城市县之间的倍数关系较小，而县镇倍数是非常大的。这说明，无论是中国还是德国，在相对均衡发展的城市群里，中等级城镇的发展水平要更接近高等级城镇，其发展水平差异较小，而低等级城镇与中高等级城镇的发展差异显著。而京津冀城镇群和柏林大都市区的共同特点是：不同等级城镇都存在比较大的发展差异，且各等级之间指标倍数相当。中国京津冀城镇群中省地、地县和县镇的倍数关系多在10～30倍之间，德国柏林大都市区除了城镇税收收入的州县倍数关系较大以外，其他州县倍数关系和县镇倍数关系也多为10～30倍。可以看出，这类城镇群的发展差异体现在各个等级的城镇之间，最高等级的城镇具有绝对的发展优势，整个城镇群的资源向最高等级城镇高度集中，而中等级城镇发展力不足，在城镇群中的角色依然较为弱势。

对中德 4 个典型城镇群的比较研究可以为中国未来的城镇化发展提供重要借鉴：①不同行政等级的城镇之间存在发展差异是中德两国都存在的客观事实。德国城镇群的“均衡发展模式”是一种相对均衡，其内部的等级化差异依然存在。对于中国来说，如果行政等级对资源配置的作用长期存在，那么不同等级城镇拥有资源的差异就不会消除。通过国际比较探索这种差异的合理范围是中国当前城镇化研究的重要任务。②利用行政手段来缩小资源分配不平等，实现不同等级城镇资源配置的相对均衡是城镇群均衡化发展的重要手段。在这个过程中，中央与地方政府应基于市场规律，通过政策制定引导和鼓励企业、社会资本等向中、低等级的城镇流动，逐步削弱行政等级对资源配置的影响作用。③注重城镇群中不同等级城镇教育、医疗与福利等公共服务设施的均衡布局；完善服务配套，提升城镇生活品质，提高中低等级城镇的吸引力；培养人才，促进创新驱动，培育城镇发展的内生动力。④在建设均衡发展城镇群的过程中，可以通过优先选择资源禀赋和发展潜力较好的中等级城镇进行资源倾斜，逐步促进城镇群内部等级的扁平化，实现从单一中心的城镇群向多中心城镇群的结构转变。